醋上蜂蜜在柬埔寨缓慢而稳定的军事准入途径CACR中国高级研究中心

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  • 2020年5月11日
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在这个由两部分组成的系列文章中,我探讨了基于柬埔寨的中国未来潜在军事力量背后的故事。第一部分着重于中国利用经济手段赢得柬埔寨领导层的情况,并就中国的经济外交与海外军事扩张的交汇得出结论。第二部分将讨论该安装对于地区安全可能意味着什么。

据《华尔街日报》 2019年7月报道,据看到该协议草稿的美国官员说,中国人民解放军海军(PLAN)将被允许使用柬埔寨雷姆海军基地的指定区域。关于附近达拉萨科(Dara Sakor)度假胜地的猜测仍在继续,其附属的海上和空中基础设施将有能力为人民解放军(PLA)的船只和飞机提供服务。柬埔寨和中国否认了任何基础计划,即使就Ream达成协议,也无法保证其会随着时间的推移而延期。话虽如此,该报告是足够可信的,值得认真对待。

柬埔寨的消息告诉我们有关中国如何进行海外军事扩张的很多信息。美国庞大的海外基地网络可以追溯到第二次世界大战结束之时,当时美国政府可以施加条件,特别是对战败的轴心国。另一方面,中国面临着一个和平时期的环境,在这个环境中,很少有国家有兴趣接待外国军队。北京寻找海上巡逻场所和保护海外公民的机会相对有限。中国利用其掌握的工具(尤其是经济实力,在军事合作中作用有限)来赢得经济前景有限的小国领导人的青睐。在吉布提和柬埔寨等国家,领导层换手率很低,统治者能够遏制国内对外国基地的反对,因此更容易实现这一战略。通过促进经济成功(柬埔寨的经济正在蓬勃发展且债务水平相对较低),比通过给该国提供无用的贷款负担和诱使领导层寻求更绿色的牧场来实现这一目标也容易得多。 

在本文中,我概述了:1)中国在过去的几十年中如何与柬埔寨领导人建立密切的关系; 2。 2)北京的经济参与如何为柬埔寨的经济和领导地位带来重要利益; 3)这些好处(以及武器转让)如何在可靠的潜在基地报告出台之前很久就为北京的南海政策带来安全红利。  

虽然中国在柬埔寨的海军基地将是一个新的发展,但密切的中柬关系却不是。中国军舰在Ream停靠将是数十年来在各种问题上逐步加强合作的轨迹中的最新发展。

柬埔寨首相洪森的人物尤其对中柬关系至关重要。洪森最初是越南支持的政府的一部分。越南入侵柬埔寨并推翻了中国支持的波尔布特红色高棉政权后,洪森于1979年上台。自1985年以来,他一直担任政府首脑。鉴于中国对后红色高棉政权的看法(中国入侵越南是为了报复其入侵柬埔寨的行为),洪森似乎不太可能成为北京的伙伴。但是,冷战的结束改变了这种微积分。洪森和他的保皇派竞争对手诺罗敦·拉纳里德亲王之间在冷战后分享权力的协议于1997年崩溃,当时洪森执行政变以取得控制权。政变使他在国际上处于孤立状态,因为许多发达的民主国家开始要求进行民主改革以换取援助。正如东南亚学者伊恩·斯托里(Ian Storey)所说:“中国抓住机会扩大了在柬埔寨的影响力:它立即意识到政变的结果,反对对金边实施国际制裁,并告诫西方国家不要干涉柬埔寨的内政。 。”

1997年,中国的短期安全野心和能力比今天要受到的限制要大得多。因此,尽管随着时间的推移,国防部门的数量有所增加,但与柬埔寨的早期联系在经济上要比军事上的重得多。我们将从经济学开始讨论两组贡献。 AidData的研究人员估计,从2000年到2014年,中国向柬埔寨提供了1.982亿美元的赠款和技术援助,63亿美元的贷款以及4亿美元的债务免除。其中许多资金用于基础设施项目,例如水力发电,电网改造,高速公路和桥梁。此外,《中国全球投资追踪》估计,2006年至2018年间,柬埔寨从中国获得了59亿美元的外国直接投资。尽管年度数据可获得性的差异阻碍了股权和债务数据的直接比较,但读者应注意至少在同一个球场上,考虑到中国严重依赖国内和大多数海外市场的银行融资,这是一个值得注意的事实。

股票投资人,其中许多是小型的私有企业,通过为新的生产性经济部门做出贡献来利用债务支持的基础设施。柬埔寨一直在经历制造业的蓬勃发展,特别是在纺织业。东南亚国家联盟(ASEAN)估计,在2012年制造业蓬勃发展之际,中国贡献了柬埔寨16亿美元外国直接投资中的3.678亿美元。香港又增加了9,160万美元,其中一部分是中国内地资本经香港运送。在传统上比资本密集型采掘业创造更多就业机会的制造业中,中国和香港在投资总额5.486亿美元中贡献了2.475亿美元的投资流入。[1] 

这些投资大都相当成功。 2017年,柬埔寨出口总额为217亿美元,其中服装和鞋类为124亿美元:

图1:1995年至2017年柬埔寨出口额

图1说明了纺织品对柬埔寨经济的重要性,并暗示了第二大收入来源:旅游业。 2017年,在46亿美元的服务出口总额中,旅行和旅游业占36亿美元。来自中国的收入份额尚不清楚,但柬埔寨政府估计,2018年,所有游客中有32.6%来自中国,而中国是最大的原籍国。值得注意的是,海滨城市西哈努克城已经成为迎合中国游客的海滨度假胜地和赌场目的地,既导致收入涌入,也导致开发商与当地人之间的紧张关系。

制造业和旅游业的扩张为柬埔寨的经济和财政健康创造了积极的轨迹。自2011年以来,柬埔寨的人均GDP增长率都在5%至6%之间。经济产出和出口的增长尽管使债务增加,但仍使债务可控。截至2017年,柬埔寨外债占国民总收入(GNI)的73.1%;但是,其中大部分是私营部门欠的,公共和公共担保(PPG)外债仅占国民总收入的30.7%。至少到2016年底,全球发展中心估计,大约一半的外债是欠中国的。[2]尽管担心中国正在诱使柬埔寨陷入“债务陷阱”,中国可以利用这笔债务将多余的债务用作杠杆来源,但现实情况是,柬埔寨欠中国的钱相对较少,并且没有立即拖欠还款的危险。全球发展中心(Center for Global Development)2018年关于中国债务的报告指出:“阿富汗和柬埔寨的对华债务总额可能占公共外债总额的百分比显着增加,但我们认为这两个国家的项目不会导致由于整体债务水平较低而导致债务违约或债务处理”(12)。国际货币基金组织(IMF)在2018年12月的《柬埔寨债务可持续性分析》中表示同意:“柬埔寨仍然面临外债和债务整体困扰的低风险。但是,由于预计2018年至2023年之间的财政赤字将增加,PPG总债务与GDP的比率预计将在未来十年内增长10个百分点以上(强调原文,第5页)。  

中国在柬埔寨的战略并不是要使该国陷入金融危机。它是为它提供经济繁荣,以换取更紧密的安全伙伴关系。在北京方面,这需要兼顾利益和安全动机。获利的股权投资可以用公司简单的赚钱欲望来解释。企业使柬埔寨和中国的经济往来更加紧密,但这主要是小型的,私人的,通常是家族式的组织,与中国政府没有多少联系。不过,中国政府表现出了非同寻常的意愿来消耗柬埔寨的财政资源。国有银行的基础设施贷款将使中国建筑公司受益,并不会与中国在许多其他发展中国家的政策背道而驰,但到2014年,大约2亿美元的赠款和4亿美元的债务免除显然不那么有利。在一个甚至国际货币基金组织(IMF)的财政鹰派人士都认为也不需要帮助的国家,债务注销尤其值得一提。显然,中国除了利益外还有其他利益。接下来是这些。

甚至在即将建立海军基地之前,中国和柬埔寨就拥有一贯牢固的安全关系。中国为柬军提供物质支持;作为交换,柬埔寨为中国在南中国海的立场提供外交支持。自1997年政变以来,柬埔寨获得国际武器的渠道有限,这意味着它仍然严重依赖冷战时期的苏联装备。追踪国际主要军事硬件运输的斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)显示,自政变以来,几乎所有运往柬埔寨的主要武器都来自中国或前华沙公约国家。[3]欧洲进口均为二手老式设备。另一方面,中国以巡逻艇,地对空导弹,直升机(其中一些是武装直升机)和运输机的形式提供了更多的现有系统。 2018年6月,中国又承诺提供1亿美元的军事援助,用于“柬埔寨所需要的一切”。目前尚不清楚如何使用这笔钱,但这是迄今为止中国到柬埔寨最大的一揽子国防援助计划。

柬埔寨在东盟内部回报了中国的军事和经济利益。数十年来,该盟国的十个东南亚成员国一直在努力就如何处理南海有争议水域达成任何共识。文莱,马来西亚,菲律宾和越南(均为东盟成员)宣称拥有南中国海的一些岛屿和地貌。中国大陆和台湾都通过岛屿和地貌,或通过“九点划线”来主张大部分主权,其含义从未明确,但涵盖了大部分海洋。

图2:南海争端

如上图所示,东盟国家之间有各种各样的边界争端,但是红色大的九点划线在所有国家中隐约可见。东盟许多国家长期以来一直希望搁置这些相互联系的争端,并在数量上加大力度以抵抗更大的威胁。 1992年,随着冷战的分歧迅速消退,东盟在南中国海发表了第一份声明,促进和平解决争端,并推动未来的“南中国海国际行为守则”。然而,与中国的谈判无休止地进行着。 2002年,中国和东盟发布了《行为宣言》,承诺朝着最终的《行为守则》迈进,该守则确立了一系列海洋规则。 2017年,当事各方同意制定行为准则的“框架”,但在达成协议方面没有任何实质性进展。在东盟第一次宣布宣言的第二十七年后的2019年,没有达成协议的真正前景。

东盟是否能够从中国那里获得有意义的让步尚有待商,,但柬埔寨无疑为支持中国的立场做出了自己的贡献。应该指出的是,柬埔寨与中国没有任何领土争端,但与泰国和越南确实存在领土争端。由于对东盟与中国之间紧张局势的结果没有直接的兴趣,而且对越南有一定程度的历史根源的普遍不信任,柬埔寨被说服热情地支持中国。 2012年7月,由柬埔寨主持的东盟峰会成为该组织历史上首个未发表联合声明的峰会,因为柬埔寨试图淡化东盟提议的行为准则,并避免在此之前提及中国与菲律宾之间的海上冲突。年。这种模式在2016年7月的东盟峰会上重演,当时柬埔寨拒绝了常设仲裁法院最近对中国大部分主张无效的联合声明中的任何提及。在2016年峰会之后的几天,中国宣布向柬埔寨提供6亿美元的赠款。 (仅供参考,中国从2000年至2014年向柬埔寨提供的赠款总额接近2亿美元。)部分资金预定用于组织柬埔寨2018年的选举,其结果虽然不容置疑,但对中国的安全意义重大。兴趣。几个月后,2016年10月,中国国家主席习近平访问金边,并承诺提供5900万美元的新贷款,9000万美元的债务免除和1.78亿美元的赠款。 (为了强调这一点,习近平同意抹去的债务要比新贷款所产生的还要多,甚至在大笔赠款之前也是如此。)

在柬埔寨由中国资助的2018年选举中,洪森的柬埔寨人民党(CPP)在禁止主要反对党之后“赢得”了议会的每个席位。虽然并不完全令人惊讶,但这一结果在许多民主国家引起了强烈反对。欧洲联盟正在潜在地取消柬埔寨商品的免税准入。美国参议院外交关系委员会目前正在审议的《柬埔寨民主法》规定了对柬埔寨高级官员的制裁。柬埔寨越来越孤立,但在其最亲密的朋友的帮助下度过了难关。

西方的强烈反对可能会使中国的努力复杂化。美国立法仅针对政府官员,但是欧盟关税的前景提出了更大的问题。截至2017年,柬埔寨商品出口的87.9%为制成品。这些产品大多进入发达国家市场。

图3:柬埔寨制成品出口目的地

                          和发展*中国包括香港和澳门。]

欧盟购买的柬埔寨制成品的数量超过任何其他方,而取消免税地位(如果通过的话)可能损害柬埔寨的工厂繁荣,包括中国投资者支持的繁荣。可能会有一个滞后的时期,因为已经在柬埔寨投资的那些企业仅处理关税,但是政治风险可能导致未来的投资者转向其他低成本市场。矛盾的是,这可能使洪森通过更直接的政府支持或更多的柬埔寨产品进口而更加依赖中国的经济支持,这是随着时间的推移中国将其一些低附加值行业离岸的可能性。因此,在亚太安全领域中拥有最直接利益的日本是发达国家的进口国,无论政治局势如何,它一直静静地投资于柬埔寨。但是,日本的外国直接投资流入量不到中国和香港的四分之一,柬埔寨仍然相当依赖其大邻国,并愿意在区域问题上提供外交支持。

柬埔寨的经验教训

迄今为止,中国的战略一直是明确和连贯的:针对一个具有严重发展需求,地缘政治相关性的国家,以及一个愿意在可预见的将来达成将两者联系的交易的领导人。从军备到为他的国民创造更好的经济前景,中国为洪森提供了执政所需的许多条件,他坚定地支持中国的外交政策作为回报。柬埔寨的外交支持跟随了中国的经济和军事支持,并一直处于长期上升的轨道,现在可能导致军事装置。无论柬埔寨基地是否发生,它的故事都告诉我们有关中国海外安全扩张战略的很多信息。三个要点突出。

首先,国家领导人要有机构。迄今为止,吉布提是中国唯一的海外军事基地。吉布提还从其他八个州招募了军队,以将其地缘战略位置转化为收入来源。这是非典型的,大多数国家都不想接受民众的强烈反对,对安全自治的妥协以及与托管基地相关的社会成本。即使在像柬埔寨这样一个非常友好的国家,中国也只是在多年的基础上致力于解决问题。

其次,中国可能会针对那些经济上孤立的小国,这些国家的精英要么一致赞成接纳中国军队,要么(更有可能)无限期地掌权,并有能力应对可预见的国内对外国军事访客的强烈反对。吉布提和柬埔寨都非常适合这种模式。另一方面,在马来西亚和缅甸等地的领导者更替带来了与中国关系的钟摆效应。这给经济合作带来了明显的障碍,对更具政治争议性的基础安排将造成更大的损害。中国有充分理由为柬埔寨大选提供资金。

第三,蜂蜜比醋捕获更多的苍蝇。对中国使用债务作为对付穷国政府的武器的指责很大程度上是基于斯里兰卡的案例。自从汉班托塔港口移交以换取债务减免以来,斯里兰卡甚至不允许中国海军访问港口。从北京的角度来看,更可靠的策略是制造一种情况,在这种情况下,地方领导人可以利用中国资本向其人民运送经济物品,并且不愿做任何威胁双边关系的事情。如果中国在柬埔寨的投资不那么成功,洪森可能对北京并不那么满意。 

[2]他们将PPG对中国的债务总额为63.85亿美元中的31.91亿美元。请参阅第28页。

斯科特·温戈(Scott Wingo)是宾夕法尼亚大学(University of Pennsylvania)政治学的博士研究生,重点研究中国在发展中国家的经济参与以及为何其经商方式与西方政府,国际组织和跨国公司所采用的方式不同。他曾在世界银行伍德罗·威尔逊中心和私人部门工作,并曾在宾州五个学期担任助教。斯科特精通汉语和西班牙语,并且会读葡萄牙语。他拥有乔治敦大学的对外服务科学学士学位和亚洲研究文学硕士学位。您可以在Twitter @ ScottCWingo上关注他。

#参考

醋上醋:中国’柬埔寨缓慢而稳定的军事准入方法CACR |中国先进研究中心